韧性城市 知易行难

肆虐全球的新冠肺炎疫情和地震、洪水等自然灾害类似，是一次难以预测的“黑天鹅”事件，给行道中途的全球化发展带来巨大冲击，也考验着每一座国际交往城市在受到外部冲击之后快速回弹的系统能力。

早在2019 年7 月，IMD 即率先发布了《韧性城市：西安国际化大都市发展蓝皮书（2019）》，以“韧性城市”为主题，全面引介前瞻的韧性城市理论，系统梳理国内外韧性城市先锋实践，前瞻提出西安面向未来的“强韧之策”。

2020 年，不期而至的新冠疫情以一种震撼人心的方式，一再强化韧性城市对冲不确定性风险的巨大冗余功能，使之成为城市完善市域治理体系、增强治理能力的重要内容。2021 年6 月，广州市宣布将在白云区建立“全国首个国际健康驿站”，专为所有入境人员提供优质隔离和医疗服务, 这是疫情倒逼下国际化城市再次做出的韧性应对。

一、韧性城市进入顶层设计

后疫情时代，提高城市“韧性”已成上下一致的普遍共识。作为一项前瞻性、系统性、冗余性城市发展新理念，“韧性城市”概念全面进入我国“十四五”规划纲要话语体系。

（一）国家层面

2020 年11 月3 日，十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“推进以人为核心的新型城镇化。强化历史文化保护, 塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”

2021 年3 月12 日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》正式发布，在第八篇第二十九章第二节中明确提出，“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。

（二）“9+15”城市层面

“9+15”城市体系是IMD 提出的西安追赶超越对标参考系，由9 个国家中心城市和15 个副省级城市构成，共计20 个城市。梳理“9+15”城市“十四五”规划纲要，IMD 发现围绕韧性城市建设20 城均已进行了深浅不一的部署安排，揭示出“韧性城市”正在从概念普及逐步转向执行落地。

具体而言，多数城市已将“韧性城市”提名叫响，纳入规划文本，并制定相应的政策举措。郑州、厦门等虽然没有明确提出“韧性城市”概念，但所谋划的“加快补齐基础设施”“健全防灾减灾体制机制”等工作范畴均符合韧性城市的发展内涵。从规划重点任务来看，“9+15”城市普遍将韧性城市聚焦于城市建设、社会治理等工程韧性、社会韧性领域，未将这一城市发展的新理念新趋势予以全面贯彻，在经济韧性和生态韧性等方面着墨甚少。

（三）陕西层面

2020 年6 月5 日，省委省政府印发《关于建设西安国家中心城市的意见》中强调，建设国家中心城市必须“加强城市规划建设，提高城市治理现代化水平，建设宜居城市、韧性城市、智能城市”，这是陕西省首次就“韧性城市”建设提出部署。

在《陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》第六篇第三十二章中提出，坚持把城市更新与优化城市经济产业结构、增进民生福祉结合起来，更加重视城市全面发展，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，合理安排生产、生活、生态空间，积极破解“大城市病”，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，使城市成为人民群众高品质生活的空间。

IMD 发起单位西安通济区域规划研究院是《西安市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》编制单位之一，承担了“韧性城市”章节的研究撰写任务，规划纲要强调:“建设海绵城市、韧性城市，有序推进综合管廊、城市绿廊、地下空间等韧性基础设施建设，强化应急管理、防灾避难、卫生防疫等城市安全基础设施建设，提高极端情况下市政、交通基础设施和各类防灾减灾设施的设计标准和响应能力。”

二、目前存在的几点问题

作为一种城市发展的新理论范式，新冠疫情加速了该范式从理论到实践的转化，反映了各级政府治理能力和治理水平与时偕行得提升，但在实践中仍存在一定的认识局限。

从纵向上看，，“9+15”兄弟城市均在本级“十四五”规划中部署了韧性城市建设的相关内容，在注重和上位规划充分衔接的五年规划编制要求下，顺承性中央要求内容较多，地方特色不彰显。

从横向上看，由于韧性城市是一种新的城市发展理论，国内已有韧性城市建设实践覆盖面不广、层次不高，尚未形成可资复制推广的系统性成果，因此“9+15”城市基本处于同一起跑线。横比来看，西安、成都、济南、厦门等城市相关谋划较为具体聚焦，全国范围内没有典型的区域性规律。

从横向上看，“9+15”城市多聚焦于总体安全观统领下，侧重防灾、防疫等工程韧性领域，且相关内容浅尝辄止，较少涉及经济韧性、社会韧性和生态韧性。尚未将“韧性城市”上升为城市发展理念和原则层面，拘泥于技术性安排，缺乏统领性综合性。

究其根本，一是韧性城市建设是一项需要长远谋划、持续投入的系统性工程，同地方财力紧密相关。二是作为一项前瞻性实践，大量冗余性工程的建设，面临短期问责考核压力，地方政府积极性不强。三是“十四五”规划顶层政策建构需要分解落实，而韧性城市建设体现了较强的交叉性和融合性，需要不同职能部门跨界协作，打破条块分割，实际中难以形成合力。

三、加强韧性城市建设落地性实操性

经由新冠疫情常态化的反复洗礼，支撑发展安全的韧性城市设计正从理论研究变为公共政策，推动顶层设计落地需要一系列细化安排，破解韧性城市知易行难的困局。

（一）加强政策贯通衔接

紧密衔接韧性城市建设、综合防灾减灾等领域中长期规划及“十四五”专项规划，对应编制市域相关规划，构建西安市韧性城市建设规划体系。分解落实规划任务，编制实施市级防灾减灾、韧性城市建设意见、行动方案。指导市域行政区、开发区编制区域性韧性城市建设专项规划。加强同国内外专业机构、学会、协会、商会等主体交流联系。积极争创“全球韧性100 城市”、国家级韧性城市综合试点、行业性专题示范试验。

（二）建立部门联席机制

建立市级韧性城市建设领导小组，以发展和改革委员会、卫生健康委员会、应急管理局、自然资源和规划局、生态环境局、市住房和城乡建设局、城市管理和综合执法局、交通运输局、水务局等有关部门为成员单位，形成西安韧性城市建设联席推进工作机制。深化成员单位间沟通协作，围绕韧性城市建设重大事项，明确牵头部门、协作部门责任边界，扎实推进工作落到实处。厘清韧性城市建设领域，合并相关管理事项，明确韧性城市建设主要行管单位。

（三）强化各类要素支撑

保障土地要素供给，结合新一轮国土空间规划编制，分级分类建立市域工程韧性设施项目库，将公共卫生、流域治理、海绵城市、智慧城市等纳入重大项目予以建设用地优先保障，强化经济社会发展的空间韧性。保障资金要素供给，加强本级财政投入，积极争取中省专项资金。以政府投资为杠杆，撬动各类社会资本参与韧性基础设施建设重大项目。将韧性城市基础设施建设纳入PPP 合作范围，探索公募REITs 基金投向韧性城市建设领域。保障数据要素供给，打通部门间信息藩篱，促进涉及韧性城市建设相关部门数据互通互享，让数据要素成为地方政府实施韧性城市战略和决策的信息支撑。

（四）密切利益相关方联系

将韧性城市内涵从工程韧性外延至经济社会全域，建立市域韧性城市行动者网络，形成全民共建、全民共享的韧性城市建设新格局。以参与式理论为指引，加强政府部门与学术专家、媒体机构、私营企业、社会团体等韧性城市建设利益相关方的联系。创造定期对话机制，提供定期交流机会，围绕韧性城市议题宣传造势，引导相关企业、机构、社会公众成为参与者和实践者，形成共建共享的社会氛围。

（五）总结推广本土经验

系统总结西安市公共卫生中心（高陵）建设运营模式、西咸新区沣西新城国家首批海绵城市建设试点、中央创新区国际社区组团沣河流域治理、幸福林带全球最大的地下空间综合利用工程等先行经验，编撰出版西安市韧性城市建设经验汇编和操作指南，面向全市复制推广。