一、前世今生：围绕全球气候治理的国际博弈

1992 年6 月， 联合国地球高峰会议在里约热内卢召开，150 余国领袖签署通过《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC），约定以刚性条约管制方式遏制全球变暖。该公约是世界上第一个应对全球气候变暖且具有法律效力的国际公约，是开展国际气候合作的基本框架，最终目标是将温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰水平上。

考虑到各国不同发展状况，公约将缔约方区分为“附件一国家”和“附件二国家”，分别承担不同气候责任。要求附件一国家率先减排，附件二国家应向发展中国家提供资金和技术，助其应对气候变化。

此后召开的气候变化大会皆以《联合国气候变化框架公约》为基础。自1995 年起全球每年举行一次缔约方会议（Conference of the Parties，COP），《京都议定书》《哥本哈根协议》《巴黎协定》三个里程碑式的国际法律文本均在不同年份的缔约方会议上通过。中国积极参与全球气候治理，是《联合国气候变化框架公约》的首批缔约国，并为达成《京都议定书》《巴黎协定》及其实施细则作出了重要贡献。经过近30 年的激辩博弈，从减排到碳达峰再到碳中和，国际社会在目标与行动上渐趋统一。

（一）《京都议定书》开局维艰

1997 年12 月，149 个国家和地区代表在日本京都召开《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议（COP3），经过旷日持久的谈判通过了旨在限制发达国家温室气体排放量、抑制全球变暖的《京都议定书》。它是人类历史上第一个具有法律约束力的减排文件，规定缔约方国家（主要为发达国家）在第一承诺期（2008 年至2012 年）内应在1990 年水平基础上减少5.2％的温室气体排放量。《京都议定书》确立的碳排放贸易制度，推动碳交易市场成为现实。

《京都议定书》早在1997 年即已签订，却迟迟未能生效，梗阻在二：一是须经缔约国188 个国家中的55 国完成国内立法程序批准，且55 国必须包括《联合国气候变化框架公约》附件一成员国家；二是批准《京都议定书》的缔约国中属《联合国气候变化框架公约》附件一成员国家在1990 年温室气体排放量，须占附件一全体成员气体排放总量的55% 以上。

美国于1998 年11 月签署《京都议定书》，但布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为由拒绝执行。其后随着1998 年“布宜诺斯艾利斯行动计划”、1999 年“波恩政治协议”和2001 年“马拉喀什协定”相继通过，为《京都议定书》生效扫清了部分障碍。2004 年11月俄罗斯签署之后，延宕八年的《京都议定书》终在2005年2 月16 日正式生效。

（二）《哥本哈根协议》存异求同

不同国家在面对气候问题时利益诉求、秉持立场差别较大，以美国为首的“伞形国家 ”谋求通过一个新气候协议取代《京都议定书》的法定地位。

2009 年12 月，哥本哈根《联合国气候变化框架公约》缔约方第15 次会议（COP15）是有史以来规模最大、规格空前的气候大会，共有193 个国家和地区代表参会，约100个国家首脑政要出席。会议因各国在诸多问题上存在广泛分歧而被迫延期，分歧主要存在于发展中国家与发达国家之间。发展中国家认为，发达国家对碳排放负有历史责任，必须率先减排；发达国家认为，发展中国家随着工业化进程不断推进，碳排放迅速增长，同样负有减排责任。中国坚决反对“2050年全球在1990 年基础上减排50%，其中发达国家减排80%”的目标。按照中国工业化和城镇化进程，很难完成2050 年减排目标，且一旦减排势将冲击经济社会发展。

历经艰苦谈判，2009 年12 月19 日，193 个缔约国达成一项不具备法律约束力的《哥本哈根协议》。协议未规定各国减排目标和年限，仅重申“全球气温上升幅度不得超过2 摄氏度”的要求。

（三）《巴黎协定》瑕不掩瑜

2015 年12 月，《联合国气候变化框架公约》第21 届缔约方大会（COP21）在巴黎召开，195 个国家和地区代表一致表决通过《巴黎协定》，标志着全球应对气候变化迈出了历史性的关键一步，指明了全球绿色低碳转型的大方向。次年11 月4 日《巴黎协定》正式生效，将减排义务扩展至中国、印度等发展中国家，减碳、脱碳、封碳、负碳成为主要经济体重构博弈的参照基础。

此次会议伊始，中国以自信有为的开放姿态、兼顾公平的协调能力开始晋身为全球气候谈判的领导者。进退之间彰显大国作为，2017 年6 月1 日美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，美国“退群”后的生态位呼唤另一个负责任的大国承担并重建国际气候治理领导力。中国政府据此进一步重申作为最大发展中国家将负起国际责任，坚定履行相关承诺。

（四）中美气候对话在博弈中前行

2009 年后随着全球气候危机加剧，中美两国气候领域合作意愿不断增强。2014 年11月，中国政府与奥巴马政府签署《中美气候变化联合声明》，传递出两国推动全球气候治理的积极信号。2015 年9 月，第一届中美气候智慧型/ 低碳城市峰会（中美气候领导峰会）在洛杉矶召开，双方发表《中美元首气候变化联合声明》，坚定加强双边协调与合作的决心。

2020 年是全球碳中和元年，站在新赛道之上各国展开了新的竞争，重塑大国竞争格局。拜登当选后迅即调整了美国全球气候政策。2021 年1 月20 日，拜登宣布美国重返《巴黎协定》。4 月22 日，领导人气候峰会（Leaders Summit onClimate）邀请全球40 个国家领导人在线参会，这是美国总统首次就气候问题主动设置议题，展示了其不甘于将全球应对气候变化领导者地位拱手让人的紧迫感。未来在全球气候治理领域，中美围绕碳中和的复杂博弈仍将长期存在，既有持续合作的可能，也存在更多潜在的竞争。