广州参与国际组织推进城市国际化建设研究
——以世界城地组织为例
鲍雨 伍庆①

当前，全世界范围内的城市正以越来越活跃的姿态参与到国际组织交往中，而参与国际组织的能力也成为衡量城市国际化水平的一个重要标准。参与国际组织对于城市服务国家总体外交战略、拓展对外联系网络、集聚全球高端资源、推动国际治理创新具有重要意义。广州拥有悠久的对外交往历史和丰富的国际组织参与经验，在世界城地组织等主要城市间国际组织中发挥领导作用，对于西安发挥城地组织“双主席”功能，参与国际组织提升城市国际化建设具有参考借鉴价值。西安应从提升参与国际组织的工作机制、议题设置、活动品牌和人才队伍等方面采取举措，充分发挥国际组织在国际化大都市建设中的关键性作用。

一、参与国际组织对于城市国际化建设的重要作用

参与国际组织能够促进地方经济社会发展、民间友好往来、提升城市形象和话语权，对于城市服务国家总体外交布局、建立多边联系网络、汇聚各类高端资源、改善全球治理体系等具有重要意义，也逐渐成为评价一个城市国际化建设水平的关键要素。

（一）服务国家总体外交大局

十八大以来，中国特色大国外交全面推进，形成全方位、多层次、立体化的外交布局，为我国发展营造了良好外部条件。党的十九大报告明确提出，中国积极发展全球伙伴关系，加强同各国政党和政治组织的交流合作，推进人大、政协、军队、地方、人民团体等的对外交往。进入“十四五”时期，作为践行中国特色大国外交的重要主体，城市有责任和义务为改善国家外部发展环境提供推力，更应从世情、国情、市情出发，走出凸显优势、独具特色的国际化道路，为丰富中国特色大国外交内涵提供基本支撑。城市是国家形象在国际社会上的直观呈现，积极参与国际组织有利于城市在立足自身特色优势提升国际化水平的同时，通过展示中国各地的多元魅力和发展成果，在国际组织的多边交往平台上多渠道、多角度对外阐释中国理念，发出中国倡议，传递中国经验，展示中国成就。这不仅能为新时代中国特色大国外交提供生动鲜活的城市案例，还能向世界彰显当代中国城市的精神风貌，进而为提高我国软实力、增强我国国际影响力奠定扎实根基。

（二）拓展城市多边交往网络

纵观当前聚集国际组织机构数量名列前位的城市，如布鲁塞尔、巴黎、伦敦、华盛顿、日内瓦、纽约等等，这些城市未必拥有最强的政治经济文化综合实力或最高的现代化水平，但都集聚了大量国际交流活动和其他国际性资源要素，包括强大的国际人员流动、完善的国际化服务环境与频繁的国际交流活动等，而国际组织正为城市打造了相互沟通、交流、合作的外部网络。如巴黎每年举办的大型国际会议约在300 场左右，稳居世界首位，布鲁塞尔也是平均一两天就有一场国际会议，外事交流活动更加密集。对于一般性城市而言，参与国际组织能为城市带来更多包含活动、人员等在内的国际资源流动，为城市搭建与地区乃至全球往来沟通的桥梁，让城市以此为平台获得与外部世界的更多链接，在更高层次上发挥开放联通的交往功能。伴随着“全球地方化、地方国际化”的变化趋势和国际组织发展的日臻成熟，越来越多的城市有机会利用国际组织搭建的多边平台促进广泛合作，为自身延伸至世界舞台搭桥联网。

（三）集聚国际一流高端资源

全球化发展进入新阶段，一批具有全球影响力和重要国际化功能的全球城市正在迅速崛起，它们的吸引力、辐射力和城市体系的空间尺度都已由国家范围、地区范围延展到世界范围。许多学者都注意到国际组织机构与城市国际地位的紧密关联，也将国际组织列为全球城市的重要评价指标：如霍尔（1996）将是否为“重要的政府间和非政府间国际组织所在地”作为评判世界城市的基础性指标；全球化及世界城市网络研究组（GaWC，2000）认为世界城市应该是最重要的国际政府组织和非政府组织聚集地等。拥有一个或几个全球城市对于整个国家的全球竞争力来说至关重要，而拥有国际组织的数量及参与国际事务的水平是作为全球城市必不可少的评价指标，也是我国城市的普遍短板。在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，参与和引入国际组织不仅能够提升城市主导国际事务的能力，更能通过吸引更多资金、技术、人才、项目等各类要素的流动，创造经济社会效益、推动人员友好往来、实现跨国信息共享，从而更好地帮助我国城市与国际组织实现互利共赢。

（四）推动全球治理体系创新

随着世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化等趋势深入发展，各国之间相互联系和依存的程度日益加深，推动全球治理体系改革成为必由之路。现行全球治理体系中存在的问题不仅是各个国家面临的燃眉之急，也要求跨越国家框架的各层次的行为主体携手应对。作为最为重要的次国家行为体之一，城市和地方政府可以在一些国家难以触及的领域发挥作用，依靠地方自治体的非对立关系与灵活的非对抗性手段解决问题，例如共同建立城市联盟，签署合作宣言，设置驻外联络代表处，或直接向对方政府表明针对某议题的态度等，国际组织为城市话语的自我表达提供了重要的超国界平台。当前，国际组织涉及的议题已经涉及环境与气候变化、经贸合作、人文交流、减贫就业、社会平等多维度治理问题，这些问题无不需要各国政府和公众广泛关注、共同参与。在落实联合国2030 年可持续发展议程的过程中，国际组织能够通过推动城市参与重塑全球治理体系中的关系格局、经验制度和精神内涵，为推动构建人类命运共同体、推动构建新型国际关系作出城市贡献，最终促进世界各国城市和人民普惠共赢、长远发展。

二、参与世界城地组织推进城市国际化建设的主要实践

近年来，广州牢牢把握参与世界城地组织等主要城市间国际组织的机遇，通过担任领导职位、创设“广州奖”品牌、开办国际城市创新领导力研讨班、推动各国城市合作抗疫等方式主动发挥引领性作用，先进实践走在全国城市前列。

（一）在主要城市国际组织中担任领导角色

相较于国家间国际组织，广州最大的特点和优势是在参与世界主要的城市间国际组织实践上走在前列。广州于1993 年加入世界大都会协会，成为我国最早加入该组织的城市，并于2014 年当选为世界大都市协会首任联合主席。2007 年至2019 年，广州连任四届世界城地组织联合主席城市，这是世界最大的地方政府国际组织，成员总数超过1000 个，被誉为“地方政府联合国”。2019 年11 月，广州当选世界城地组织亚太区联合主席城市兼地方政府妇女委员会主席城市，积极与世界城市分享维护妇女儿童健康权益的广州经验，帮助亚太地区欠发达城市提高妇女赋权与健康福祉。2020 年11 月30 日，广州在2020 年世界大都市协会广州特别全体大会上首次当选世界大都市协会主席城市，在重要国际组织中的领导角色进一步彰显。2020 年12 月17日，在以视频形式举行的世界城地组织亚太区地方政府妇女委员会工作会议上，广州与世界城地组织亚太区正式签订合作协议，把妇女儿童医疗相关国际试点项目纳入合作框架，进一步推进与亚太区会员城市在妇女事业方面的交流合作，助力地方落实联合国可持续发展目标。较早的起步为广州参与国际组织注入了明显的先发优势，而在世界城地组织、世界大都市协会等以城市和地方政府为主体的国际组织中的活跃角色，也为广州城市国际化建设搭建了重要平台，使广州成为我国城市参与国际组织的“排头兵”。

（二）创设“广州奖”持续开展评选

自2011 年6 月开始，广州与世界城地组织和世界大都市协会联合创设“广州国际城市创新奖”（以下简称广州奖），成为促进城市多边交往和改善全球城市治理的一项首创性突破。广州奖旨在秉承公开、公正、独立和非营利性的原则，由国际专家组成评审团并独立运作，每两年举办一次评选活动，表彰全球城市和地方政府在公共服务、组织管理、社会参与、智慧城市和可持续发展等领域的杰出实践，获得了国际城市创新领域“诺贝尔奖”的美誉。自2012 年首届广州奖举办以来，每届参评城市均覆盖超过50 个国家和地区，迄今已经积累了创新城市管理、推动可持续发展的1000 多个优秀案例，为全球城市发展带来重要借鉴。2014 年第二届广州奖增设“网络人气城市”“媒体关注城市”和“公众推荐城市”等3 个奖项，成功提升国际知名度和参与度。第三届广州奖推出“一奖一会一节”举办模式，同期举办广州国际城市创新大会与广州国际创新节，打造国内外创新领军人物智慧交流盛会。2018 年第四届广州奖共有来自66 个国家193 个城市的273 个项目参与角逐，参评国家和城市数量均创历史新高，同步举行全球市长论坛，成为地方治理层面首个由中国主导的全球性高端论坛。2020 年10 月6 日，联合国人居署上线城市议程平台（Urban Agenda Platform），广州奖入围城市案例被纳入“城市最佳实践数据库”（UrbanBest Practices Database），成为广州奖助力《新城市议程》和可持续发展目标本地化的又一进展。广州奖的设立是广州在国际组织参与中最有成效的一项创新实践，为推动国际城市治理创新贡献了重要力量。

（三）举办国际城市创新领导力研讨班

国际城市创新领导力研讨班是广州奖框架下的重要活动之一，旨在充分利用广州奖的合作交流平台和参评案例，宣传推广广州在城市创新治理领域的最新成果，进一步加强城市治理的国际交流合作。自2015 年以来，广州连续举办三期国际城市创新领导力研讨班，吸纳百余名城市管理者、国际组织官员及城市创新领域知名人士等参与，成功推动全球城市管理和建设者在城市创新方面的学习分享和能力建设。于2019 年12 月举行的第三期国际城市创新领导力研讨班以“城市更新与城市活力”为研讨主题，涵盖大都市圈协同治理与大湾区发展、老城市新活力、新技术和新产业、城市更新、妇女儿童关怀等话题，设计主题演讲、案例分享、圆桌讨论、专家对话、实地考察、文化体验等多种研讨方式，并创新性运用实景授课促进互动交流。来自19 个国家25 个城市及相关国际组织的40 余名代表参加本次研讨班，其中包括世界大都市协会和城地组织亚太区秘书长以及5 位副市长级别以上代表，擦亮国际城市治理交流新品牌。

（四）与国内外城市共享抗疫经验

2020 年以来，面对全球疫情出现多点爆发、加速蔓延的严峻局面，为帮助全球地方政府和城市应对疫情，广州组织专家通过36 场在线研讨会向国际社会分享抗疫经验，在联合国人居署、世界城地组织、世界大都市协会、C40 城市气候领导联盟等国际组织举行的疫情防控经验在线研讨会上讲述广州防疫故事，精准回应外方关切和需求。2020 年3 月25 日，广州参与由联合国人居署、世界城地组织、世界大都市协会共同组织的“地方政府圆桌会——分享抗疫一线经验”国际疫情防控在线研讨会，并作为第一个交流发言的城市介绍疫情防控策略，表达与全球城市加强合作、共同应对疫情挑战的坚定意愿。2020年5 月29 日，广州出席世界城地组织在线执行局会议，就联合国成立75 周年背景下地方政府协作抗疫、推进多边合作参与讨论。2020年7月30日，广州参加世界城地组织亚太区“新冠肺炎疫情下的远程医疗——地方层面的区域合作”视频会议，广州妇女儿童医疗中心专家分享远程医疗合作、互联网医院等方面的经验。2020 年11 月12 日，以“疫情中的城市和地方政府”为主题的世界城市和地方政府组织2020 年广州世界理事会会议举行，进一步凝聚世界城市携手抗疫、推动地方发展的理念共识。借助世界城地组织等搭建的跨国交流平台，广州积极分享疫情防控中的先进经验举措，为其他国家城市提供参考借鉴，彰显构建人类命运共同体实践中的城市担当。

三、参与国际组织推进城市国际化建设的经验启示

积极参与以世界城地组织为代表的国际组织，为广州城市国际化建设注入了坚实动力。根据广州参与国际组织的经验，我国城市可从链接全球资源、擦亮活动品牌、关注热点议题、提高治理水平等方面入手，推动国际组织参与水平与城市国际化程度不断提升。

（一）链接伙伴资源，增加显示度

广州参与的国际组织类型多元，所涉领域广泛，既包括世界城地组织、世界大都会协会这样的综合性城市国际组织，也与聚焦某一特定行业领域或特殊议题的国际组织机构建立联系，如探讨地方可持续发展的宜可城、关注气候领域的C40 城市气候领导联盟、旅游领域的亚太城市旅游振兴机构和世界旅游城市联合会、文化领域的世界城市文化论坛，以及照明行业的国际灯光城市协会、城市设计行业的城市与区域规划师协会等，无不是所属领域权威性的组织机构。借助各种国际组织平台，广州在积极发挥成员作用的同时有效扩大了对外联系度。因此，我国城市应牢牢把握国际组织创设的多边对话平台，对于暂未能加入的组织机构盘活现有资源、研究发力方向、寻求参与机会，对于已加入的国际组织制定精准策略、争取关键职位、发挥更大影响，根据不同国际组织的性质特点开展差异化交往，推动与其他会员城市多维度、全方位交流对话。

（二）打造活动品牌，提升影响力

近年来广州除出席和举办世界城地组织理事会会议、世界大都市协会年会等常规性工作会议，以及各国际组织框架下的对话研讨、人员培训、学术交流等多种形式的活动，还充分结合自身在城市治理创新方面的特色优势打造了广州奖知名活动品牌，并配套设置全球市长论坛、国际城市创新领导力研讨班等相关活动，使广州在不再担任世界城地组织联合主席城市后依然能保有持续性、高热度的国际关注。此外，与国际灯光城市协会联合主办的广州国际灯光节也已成为与法国里昂灯光节、澳大利亚悉尼灯光节相并列的世界三大灯光节之一，影响力在世界范围内持续扩大。我国各地城市应尽力挖掘自身在传统历史、文化气质、产业发展等方面的基础条件，结合全球热点趋势与国家重大战略强化顶层设计，打造独具特色、识别性强、记忆度高的城市活动品牌。也可与本地现有的会议、展览、奖节、赛事等相结合，提升活动专业深度与影响目标精确度，吸引海内外更多城市代表和各界人士参与，实现宣传效果倍增。

（三）把握议题设置，加强话语权

以国际话语讲述城市故事、中国故事、世界故事，是目前我国城市参与国际组织的一个明显短板。对于国际组织重点关注的可持续发展目标等议题，可增强对城市发展密切相关的领域，如城市群协同发展、智慧治理、环境保护、医疗卫生、人文交流等话题的把握，探讨可持续发展目标与本地发展的交汇点，唤起国际关注。例如广州通过积极呈现在生态保护、绿色发展和人居环境方面取得的建设成果，成功于2020 年2 月被世界银行选为“中国可持续发展城市降温项目”首个试点城市，力争为全球气候治理提供更多城市经验；凭借在制造业、技术创新和交通运输等方面的优势，联合国世界粮食计划署于2020 年4 月在广州启动全球人道主义应急仓库和枢纽建设，进一步凸显广州在全球抗疫合作中的重要担当。广州还紧密围绕可持续发展目标与《新城市议程》，积极争取在联合国世界城市论坛等政府间国际组织搭建的高层次交流平台上发声，介绍中国城市的发展模式和经验，不断增强在世界舞台上的话语分量，也为各国城市提供参考借鉴。

（四）提升治理水平，争当“模范生”

提高国际组织参与能力，必须要提升城市自身的治理水平。一方面，可以与联合国人居署城市议程平台、世界大都市协会城市可持续性交流（Urban Sustainability Exchange）等平台建立对接，整合提炼优秀的本地治理实践作为案例提交给国际组织网站，主动与国内外其他城市分享先进治理经验，例如广州于2020 年2 月开启联合国可持续发展目标2030 的地方自愿陈述工作，于2021 年初在联合国官网正式发布《活力 包容 开放 特大城市的绿色发展之路——联合国可持续发展目标广州地方自愿陈述报告》，成为第一个向联合国提交报告并获发布的中国城市，代表我国走在落实可持续发展议程的最前沿。另一方面，加大社会与环境治理力度、创设更佳的软硬件条件、营造良好的国际化氛围、提升宜居宜业宜游水平也有利于城市吸引国际组织机构入驻，并可在时机成熟时探索设立聚焦具体领域的国际组织，在全球范围内打造国际化治理的标杆典范。